为妥善解决合理流动的适龄儿童、少年入学问题，国家教委基础教育司于１９９６年印发了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》，并选定目前我国在流动人口状况及开展适龄子女就学工作较具典型的北京市丰台区、上海市徐汇区、天津市河北区、深圳市罗湖区、浙江省义乌市和河北省廊坊市等六市（区）进行工作试点。同时，为较全面了解我国流动人口适龄儿童少年接受义务教育的基本现状，摸清流动适龄人口入学所面临的主要问题及影响因素，为进一步修订《试行办法》提供依据，国家教委基础教育司与教育管理信息中心等部门在联合国儿童基金会的支持下，于１９９６年下半年联合组织了上述六市（区）就流动适龄儿童、少年入学状况进行了调研，这是我国教育界首次对流动适龄人口入学状况进行的较大规模的调查，现将这次调查的主要内容及结果报告如下。
一、调查实施概况及基本方法
此项调查于１９９６年１０月正式开始。六市（区）教育主管部门在接到调查通知和有关文件后，均先后成立了由主管领导负责的调研领导小组。按调查要求，各地调研组首先从本地工商管理部门、公安局及流动人口主管部门等搜集本地持暂住户口的流动人口总数、总户数及其他基础数据，再应用随机分层抽样的方法，根据调查能力，从本地流动人口总户数中抽取２％～１０％作为样本进行问卷调查。在组织人力进行入户、入校调查的同时，各地调研组还采取走访、座谈、汇报等多种方式综合收集相关信息和数据，为获得全面而丰富的调查数据提供了必要的补充和支持。各地调查活动于１９９６年１２月底前基本结束。本次调查涉及各地工商局、公安局、市场工商管理部门、流动人口管理办公室、派出所、居委会等多个相关单位或部门，以及大部分中小学校，覆盖面广，数据详实，其中问卷调查共调查样本户数为３６４４户，实际回收问卷３６１２份，其中有效问卷１９３６份，约占调查样本的５３?１３％。
二、调查主要结果概述１．据六市（区）上报的调查材料显示，在调查时点１９９６年１１月中旬，六市（区）共有持暂住户口的流动人口６９?４万人，与六市（区）常住总人口的比例约为１８?４％。其中深圳市罗湖区流动人口与常住人口的比例高达４７?１３％，北—??—
京市丰台区流动人口与常住人口的比例为２３?５９％（见表１）。需要指出的是，表１中比例均为各市（区）范围内流动人口的平均比例，在这些市（区）的流动人口密集区域，流动人口与常住人口比例还要高得多。如义乌市大陈镇，外来人口１?１万，而本镇常住人口仅１万，在深圳市沙头角镇，外来人口比例超过７０％，显示在一些局部区域流动人口已超过了当地原居人口。 表１六市（区）流动人口数情况６市（区）合计北京丰台上海徐汇天津河北深圳罗湖浙江义乌河北廊坊市区常住人口（万）３７７?４８７６?６４８２?２９６３?８７６０?６８６４?００３０?００暂住流动人口（万）６９?４５１８?０８７?４５３?３４２８?６０９?１６２?８２流动人口占常住人口的比例（％）１８?４０２３?５９９?０５５?２３４７?１３１４?３１９?４１ 调查数据显示，各地流动人口户数与庞大的流动人口数基本不成比例，表明在流动人口中，单身打工族占据相当大的份量，而牵家带口的流动户数相对较少。如义乌市调查表明，在该市总的流动人口中２５岁以下未婚青年占７０％。据粗略统计，六市（区）流动人口总数与适龄儿童、少年数之比约为１２?６燊１。应该指出，虽然当前流动人口总量十分巨大，但由他们所携带的适龄子女数还处于相对较小的规模上。２．从各地调查的数字看，六市（区）共有流动人口适龄儿童、少年约５５０４７人，其中已入学５２８８２人，占流动适龄人口的比例为９６?０２％。需要指出，这一数字系各地上报的根据本地调查结果推算得出的数据，在对直接回收的１９３６份有效问卷进行测算时，显示由家长或监护人自填的流动适龄人口入学率为９４?４３％，这一数字可能更接近目前六市（区）流动适龄儿童、少年入学率的真实水平。这表明试验区持暂住证的流动人口子女入学问题已基本得到解决。３．流动适龄人口入学生数占当地适龄在校生数的相对规模是人们关心的另一个重点。相对规模的大小是衡量流动适龄人口对地方教育系统产生影响大小的主要因素。表２给出了六市（区）流动适龄入学人口与当地适龄在校生数的比较情况。数据显示：六市（区）流动适龄儿童、少年入学人数与六市（区）小学、初中在校生的平均比例为１２?０５％，即在这些地区平均约每１１个在校生中就有一个是借读生。从各市区情况看，深圳市罗湖区的这一比例高达４１?８４％，天津市河北区的比例也已达１７?３８％。在其它市（区）的一些流动人口聚集区，流动适龄人口就学人数占当地小学、初中在校生的比例也很高，如义乌市城区中小学流动学生占在校生的平均比例达１７％。在深圳市罗湖区有的学校原建制２５个班，现在不得不扩大到３０个班，有的小学平均班额达６０人，以容纳不断增长的流动适龄人口就学。这表明在一些市区或市区的部分地域，大数量流动适龄人口就学已给当地教育部门造成了较大的压力。 表２六市（区）流动适龄人口入学生数的相对规模６市（区）合计北京丰台上海徐汇天津河北深圳罗湖浙江义乌河北廊坊流动适龄人口入学数（人）５２８８２５４４８９０００１１６５０２１７０１４７４８３３５小学初中适龄在校生数（人）４３８８４８９４６８９１０３５６４７２７９１５１８６４７８３２５２６５０７流动适龄人口入学生与当地适龄在校生比例（％）１２?０５５?７５８?６９１６?００４１?８４６?０６１?２６—??—
三、问卷调查数据主要汇总结果分析
本次调查问卷由父母或监护人填表及适龄子女自填表两部分组成，两部分问卷除了对填表者自身基本情况描述外，还安排了部分对相似问题的回答项目，这样有助于考察家长和子女对同一事物不同看法的差异性。（一）父母或监护人基本情况１．在调查的流动人口家庭中，由父母作为流动适龄儿童、少年监护人的占９７?６％，由其他亲属作监护人的占２?３％，说明绝大部分适龄儿童、少年都是随父母流动的。此外，调查中男性监护人所占比例达７７％，显示对儿童、少年的监护人中以父亲为主。２．从调查的１９３６个监护人情况看，小学及以下文化程度者４９５人，占调查总数的２５?６％；
初中文化程度者７９１人，占４０?９％；
高中文化程度者５２５人，占２７?１％；
大专以上文化程度者１１９人，占６?１％。这些数据表明，流动人口的总体文化素质不低于全国人口的平均水平。但由于流动人口的流入地一般均为经济文化相对较发达的城市地区（如调查的六市区），与这些市（区）人口的文化素质相比，流动人口的文化程度还是偏低的。３．六市（区）流动人口的从业状况显示，务工占１７?４％，务农占２?１％，经商办厂占６５?１％，服务业占５?２％，其他约占９?７％，可见经商办厂和务工是我国流动人口主要从事的行业。其中经商或办厂的人员所占比例远高于其他行业，这一方面说明流动人口中从事经商或办厂的确居多数，但另一方面也是由于部分填表者对经商办厂的理解不一致，导致从事经商人员有所增多。（二）流动人口家庭基本情况１．在调查的流动人口家庭中，三口之家有６３７户，占家庭总数比例为３２?９％；
四口之家为８０７户，约占比例４１?７％；
其他各类人口数家庭共４９２户，占比例为２５?４％。这表明一家三口或四口仍是流动人口家庭的主要形式。结合家庭子女数情况一并分析，可见大部分流动人口家庭负担１到２个子女。但子女数在３人以上的家庭占１８?２％，也反映出流动人口家庭中，超生人口的现象仍不容忽视。考虑到全国流动人口的庞大规模，这一比例所代表的多子女流动家庭数将是一相当可观的数字。２．从流动人口家庭的流出地类型看，来自于农村的流动家庭约占４５?５％，来自县镇的占２２?３％，来自城市的占２７％。这表明目前我国流动人口大军中，农村人口仍扮演主要角色。而城市间流动人口比例超过县镇流出人口的比例，亦显示城市人口的流动较以往已有所扩大。从流动人口家庭的地域流动形态看，跨省市流动已占流动人口家庭的主体。在调查的１９３６个流动户中，由外省（市）流入有１３１２户，占流动总户数的６７?８％，在本省（市）内但非本市（区）内流动５７８户，约占２９?９％，仅在本市（区）内范围内流动户只占２?１％。这是六市（区）总体平均情况。若逐个考察各市（区）流动情况，又发现在浙江义乌市和深圳市罗湖区，本省内流动人口占主导地位，外省流入比例次之，显示出流动人口的跨地域迁移中，南方经济发达地区与北方地区还存在一定差异，或者说不同地区的流动人口来源结构有不同特点。３．家庭人年均收入是反映流动人口家庭生活水准的主要标志，也是影响流动适龄子女能否就学的重要因素。但由于收入对大部分被调查者而言均较敏感，因而在填报时或有所保留，或有所夸大，存在一定不准确性。根据问卷调查数据显示，多数流动人口家庭的人年均收入水平要略高于当地居民人年均收入水平。这可从两方面进行推测，一是这次调查户的平均暂住时间为４年，即被调查的大部分流动家庭暂住时间已较长，相对较为稳定，其收入一般应相对较高；
二是此次问卷的主要对象是带子女随迁的流动人口家庭，这种举家流动一般应是在经济上已获得较好保证的前提下才发生。４．流动人口家庭的居住条件及环境相对较差。据调查数字显示，大多数流动人口家庭居住在租赁房或简易宿舍中，其中住租赁房的流动户占总户数的６４?３％。就流动人口家庭的居住环境而言，居住在城乡结合部的农业区的占比例为３２?３％，居住地为商业区（其中多为市场或商品集散地）的占２９?９％。在被调查的城市中，这些区域一般都相对缺乏完善的生活和文化教育设施。尤其对于流动家庭适龄子女的学习，往—??—
往有着不良的干扰和影响。如天津河北区调查反映，该区９４％的流动人口居住的是租赁的平房，大多集中在城乡结合部，许多流动家庭是一室多用，或前店后厂，有的甚至一室多户，对适龄子女的教育多有着十分不利的影响。（三）流动人口适龄儿童、少年基本情况１．据六市（区）对部分已入学流动适龄儿童、少年的调查结果表明，流动人口家庭适龄儿童、少年的男、女性别比大致为１?４３燊１。即流动的男性儿童、少年比例要稍高于女性儿童、少年的比例。从流动适龄人口的入学层次看，在小学阶段就学的流动适龄儿童、少年比例为８３?３２％，初中阶段就学的适龄少年比例为１６?６８％。显示流动人口适龄儿童、少年主要集中在小学阶段学习。此外，从流动适龄儿童、少年的年龄分布看，小学阶段各年龄人数分布较均衡，初中阶段年龄越大分布比例越高。２．六市（区）流动适龄儿童、少年入学率前已述及，这里给出由问卷调查数据测算的结果（详见表３）。表３显示，六市（区）由家长填表所反映的适龄子女入学比例与各地调查上报数据的入学率尚有明显差异。但考虑调查中的抽样误差及家长或监护人误填有一定概率（如将非适龄子女填入未入学栏等），故入学比例也应有一定误差。综合地方调查及问卷测算结果，我们认为目前六市（区）流动适龄儿童、少年入学率应介于９４?４３％和９６?０２％之间，且接近９４?４３％的水平。仅从结果来看，对流动人口适龄儿童、少年的入学工作做得较好的地区，如深圳市罗湖区和浙江省义乌市，其流动适龄人口入学率相对较高，河北省廊坊市因其流动人口家庭数量少，工作难度较小，因而其流动适龄子女入学率也较高，这种结果是基本合理的。３．据六市（区）调查，从已入学的流动适龄儿童少年与当地在校生比较情况看，大多数流动适龄儿童、少年学习态度比较端正，在出勤和学习成绩方面居中等或略差一些，但从总体上说与本地学生无明显差异。在流动生中也有部份学生表现出一些特殊问题，一是有相当学生在学习上较少得到家长的支持和帮助。由于家长或因文化水平较低，或因忙于生计未能予子女应有的辅导和督促，有些孩子放学回家还得帮父母干活，不能按时完成家庭作业。二是由于一些流动家庭自身及其居住环境的不良影响，(点击此处阅读下一页)有些学生沾有不良习气，纪律性较差。三是一部份学生心理上还有低人一等的自卑感，他们或因家庭问题、或因学习基础差或语言交流不便等因素而影响学习积极性和健康个性的发展。 表３六市（区）流动适龄儿童、少年入学比例６市（区）合计北京丰台上海徐汇天津河北深圳罗湖浙江义乌河北廊坊流动适龄儿童少年数（人）３１８０９７２２４８２６１１００２２２２４７５入学生数（人）２９９８８８８２１１２３３９９７２０７４６２流出适龄人口入学比例（％）９４?４３９１?３６８５?０８８９?２７９９?５０９３?２４９７?２６ ４．在调查的１９３６个流动人口家庭中，有１６２户家庭有未入学的适龄儿童、少年共１８２人。在１６２户中由于学校收费太高而子女未入学的家庭６４户，占３９?５１％，因成绩太差跟不上而未入学家庭１１户，占６?７９％，由于没有学校接收而未能入学的流动家庭３户，占１?８５％，因子女残疾或者有病而未入学的家庭２户，占１?２３％，不明原因子女未入学家庭７７户，占４７?５３％，因无稳定居所而导致子女不能入学家庭５户，占３?０９％。从以上数据可看出，因客观原因子女未能入学的家庭占比例仅为１２?９６％，说明在有未入学子女的流动人口家庭中，除认为学校收费太高是引发子女不入学的重要原因外，多数家庭并没有十分明确正当的理由。另据上海市徐汇区、天津市河北区等市（区）的调查，各地未入学流动人口适龄儿童、少年呈现以下特征：①从性别上看，一般女性儿童、少年多于男性；
②从年龄分布看，１２周岁以上人数多于６—１１周岁人数（如天津市河北区、上海市徐汇区的调查）；
③在没有明确理由的未入学者中除了一部分在家（或随父母一起）、帮工（或随父母一起）不愿上学外（如上海、北京、天津的调查），超生人口因—??—
缺乏必要的入学手续而不入学的也占有相当的比重（如浙江省义乌市的调查）。四、关于几个问题的进一步分析（一）关于监护人文化程度对子女入学态度的影响流动人口适龄儿童、少年能否入学，关键在于他们的父母或监护人。一般认为，如果父母文化程度较高，则对其子女接受教育的要求也较高，反之，则要求就较低。本项调查的相关数据显示：在对子女入学的态度上，不同文化程度的家长表现有所不同，初中及以下文化程度的家长十分希望子女入学的比例大致为８８?５０％，而高中及以上文化程度家长持同样愿望的比例约为９０％；
在表示不想让子女上学的家长中，初中和小学文化程度家长均有微小比例，但高中及以上文化程度家长却无此表示。相对而言，在对子女入学的态度上，小学和初中文化程度家长没有表现出差异性，高中和大学文化程度的家长也没有明显差异。因而从上述数据可以认为，流动人口家庭绝大多数均是十分希望子女上学的，对子女上不上学持无所谓甚至反对态度的仅是极少数。比较而言，文化程度越高的家长对其子女上学的愿望要更强烈些，但这种态度上的差异并不十分显著。（二）关于借读生交费问题流动适龄人口入学交费问题一直倍受人们的关注。从本次调查来看，六市（区）均制定了相应的借读生收费政策，而不是任由学校自定，这对维持较为合理的收费水平是有重要作用的。表４数据显示，除个别地区借读费偏高外，大多数市（区）规定的收费水平是不高的。据了解，有些市（区）对交费困难的借读生收费与本地学生一样要求或予以优惠政策，这无疑给生活不是很宽裕的部分流动适龄人口入学创造了有利条件。但应该指出，在六市（区）中，除了个别地区规定的收费标准与学校实际收费水平相接近外，大多数地区学校的实际收费要高于上述的收费标准，因而有相当数量的流动人口家庭有抱怨收费太高的呼声，这点可从流动人口家庭问卷调查的结果得到证实。表４六市（区）借读生每学期收费标准单位：元北京丰台上海徐汇天津河北深圳罗湖浙江义乌河北廊坊小学杂费３０５０８５３０２０借读费２４０１２０２５０３００８００１３０其他费２８０２００１２?５合计５５０１７０２５０５８５８３０１６２?５初中杂费３０８０９０５０３０借读费７００２００５００４５０１３００２２０其他费２４０４６０１２?５合计９７０２８０５００１０００１３５０２６２?５ 表５是对９４６户家庭问卷中有关学生收费情况的统计结果。数据表明，除了天津河北区和河北廊坊市学生填表数字与两地规定的收费标准相对接近外，其他几市（区）实际收费均显著高于规定的收费标准。同时在各市（区）间，收费差异也很大。如浙江省义乌市和河北省廊坊市初中借读生收费相差近５倍。除天津市河北区外各市（区）初中收费水平均明显高于小学，如考虑到小学生一般学年为５—６年。因此整个小学阶段借读生收费并不低于初中的收费。需指出的是，由于学生（或其家长）往往并不清楚学校要求交的费属于哪一类。故表５中各项费用可能并不准确，但各类交费的总额应能在一定程度上反映实际的收费水平。—??—
表５六市（区）借读生每学期收费情况统计表单位：元北京丰台上海徐汇天津河北深圳罗湖浙江义乌河北廊坊小学杂费３０?８８５９?３３４２?２７３１３?３３３０?４２１９?２２借读费５４１?１０１２０?００４６２?３９３５０?００１１５０?００１６９?０９其他费３８７?１５２５４?１９５２７?０５１１０?００２５?０合计９５９?１３４３３?６２５０４?６６１１９０?３８１２９０?４２２１３?３１初中杂费３０８０８３?３３５３１?３５５８?４７７０?７３借读费１０００１４０５００４４９?７８１９４３?３３５３?１８其他费１９５?６３４９０?００５７１?１１４３９?２９６１?４３合计１２２５?６３７１０５８３?３３１５５２?２４２４４１?０６４８５?３４
（三）关于未入学子女的家庭环境对子女的影响问题对于流动适龄子女未能入学的原因，监护人在填表中已给了大致陈述（见（三）、３），但一般认为，流动适龄儿童、少年入学状态，与其家庭情况有紧密的关联。为此，我们对本次调查中有未入学子女的１６２户家庭状况进行进一步分析，得以下结果。（１）有未入学子女的家庭其父母或监护人文化程度均较低。调查显示，这类家庭父亲（或监护人）文化程度在小学及以下的占３０?８％，初中文化程度者占４３?８％，分别比流动人口总体水平高５个和３个百分点；
高中及以上文化程度者占２５％，比流动人口总体水平低８个百分点，可见，监护人的文化程度高低是影响子女入学与否的重要变量，监护人的文化程度越低，子女不入学的可能性越大。（２）经济收入的高低对子女入学与否无显著影响。将流动人口家庭总体及有未入学子女家庭的人年均收入作一比较，可发现，人年均收入在６０００元以内时，有未入学子女的流动家庭比例少于流动人口家庭总体的比例，而当人年均收入在６０００元以上时，前者的比例高于后者（详见表６），显示有未入学子女的流动家庭的经济收入水平不低于流动人口家庭总体的收入水平。因此，可以认为，家庭经济状况的好坏并不是制约流动人口适龄子女入学与否的重要因素。表６按人年均收入水平分各类家庭所占比例情况单位：％２０００元以下２０００—４０００４０００—６０００６０００—８０００８０００—１００００１００００元以上流动家庭总体１６２３?４１２?７４?９６?９３３有未入学子女的流动家庭１３?６２３?４７?４７?４８?１３４ （３）流动人口家庭原居地的城乡属性与子女入学有显著关联。分析显示，在有未入学子女的１６２户流动家庭中，有６６?７％的户来自于农村，１４?８％的户来自于县镇，１３?６％的户来自于城市，而流动人口家庭总体的各类来源比例分别是４５?５％，２２?３％和２７％。显然，有未入学子女的家庭主要是农村家庭。因此可以说，来自于农村的流动人口家庭更可能出现适龄子女不入学现象。 （４）流动人口家庭父母（或监护人）所从事的职业类型也对子女入学有一定影响。数据显示，在１６２户有未入学子女的流动家庭中，从事经商办厂的占７９?６％，从事其他各类行业的占２０?４％，而调查的流动人口家庭总体的相应比例却为６５?１％和３４?９％。表明有未入学子女家庭大多数是其家长为经商的家庭。这也提示我们，解决流动适龄子女的入学问题，做好那些经商的流动人口家庭的工作亦是十分重要的。—??—
表５六市（区）借读生每学期收费情况统计表单位：元北京丰台上海徐汇天津河北深圳罗湖浙江义乌河北廊坊小学杂费３０?８８５９?３３４２?２７３１３?３３３０?４２１９?２２借读费５４１?１０１２０?００４６２?３９３５０?００１１５０?００１６９?０９其他费３８７?１５２５４?１９５２７?０５１１０?００２５?０合计９５９?１３４３３?６２５０４?６６１１９０?３８１２９０?４２２１３?３１初中杂费３０８０８３?３３５３１?３５５８?４７７０?７３借读费１０００１４０５００４４９?７８１９４３?３３５３?１８其他费１９５?６３４９０?００５７１?１１４３９?２９６１?４３合计１２２５?６３７１０５８３?３３１５５２?２４２４４１?０６４８５?３４ （三）关于未入学子女的家庭环境对子女的影响问题对于流动适龄子女未能入学的原因，监护人在填表中已给了大致陈述（见（三）、３），但一般认为，流动适龄儿童、少年入学状态，与其家庭情况有紧密的关联。为此，我们对本次调查中有未入学子女的１６２户家庭状况进行进一步分析，得以下结果。（１）有未入学子女的家庭其父母或监护人文化程度均较低。调查显示，这类家庭父亲（或监护人）文化程度在小学及以下的占３０?８％，初中文化程度者占４３?８％，分别比流动人口总体水平高５个和３个百分点；
高中及以上文化程度者占２５％，比流动人口总体水平低８个百分点，可见，监护人的文化程度高低是影响子女入学与否的重要变量，监护人的文化程度越低，子女不入学的可能性越大。（２）经济收入的高低对子女入学与否无显著影响。将流动人口家庭总体及有未入学子女家庭的人年均收入作一比较，可发现，人年均收入在６０００元以内时，有未入学子女的流动家庭比例少于流动人口家庭总体的比例，而当人年均收入在６０００元以上时，前者的比例高于后者（详见表６），显示有未入学子女的流动家庭的经济收入水平不低于流动人口家庭总体的收入水平。因此，可以认为，家庭经济状况的好坏并不是制约流动人口适龄子女入学与否的重要因素。表６按人年均收入水平分各类家庭所占比例情况单位：％２０００元以下２０００—４０００４０００—６０００６０００—８０００８０００—１００００１００００元以上流动家庭总体１６２３?４１２?７４?９６?９３３有未入学子女的流动家庭１３?６２３?４７?４７?４８?１３４ （３）流动人口家庭原居地的城乡属性与子女入学有显著关联。分析显示，在有未入学子女的１６２户流动家庭中，有６６?７％的户来自于农村，１４?８％的户来自于县镇，１３?６％的户来自于城市，而流动人口家庭总体的各类来源比例分别是４５?５％，２２?３％和２７％。显然，有未入学子女的家庭主要是农村家庭。因此可以说，来自于农村的流动人口家庭更可能出现适龄子女不入学现象。 （４）流动人口家庭父母（或监护人）所从事的职业类型也对子女入学有一定影响。数据显示，在１６２户有未入学子女的流动家庭中，从事经商办厂的占７９?６％，从事其他各类行业的占２０?４％，而调查的流动人口家庭总体的相应比例却为６５?１％和３４?９％。表明有未入学子女家庭大多数是其家长为经商的家庭。这也提示我们，解决流动适龄子女的入学问题，做好那些经商的流动人口家庭的工作亦是十分重要的。—??—
应该看到，流动适龄人口就学在我国将是一个长期的社会现象，且其规模还将不断扩大。因此对流动借读学生的管理应制定较为完善的管理规范。目前由于相关措施未跟上，基层同志在实际工作中常常遇到较多困难。如流动借读生的学籍归属问题。由于目前我国教育统计一般以户籍所在地为准统计各类学生数和入学率。但大量适龄人口流到外地，其入学与否，入学情况如何，原籍教育部门很难掌握，流入地教育部门一般也不将就学的流动适龄人口计入本地在校生数中，(点击此处阅读下一页)这就给基层统计数据带来一定混乱，而这种统计上的困难会进而影响各地实施义务教育程度的真实性。再如在校的流动适龄人口的升学问题。因为目前各地中考、高考甚至小学升初中都以户籍为依据，因此多数地区流动借读生到毕业年级还必须返回原籍参加考试和升学，只有少数地区安排借读生就地考试升学，既较为混乱，也不利于流动适龄人口获得良好而又稳定的教育和发展。因此对于流动借读生要根据其特点制定有效的管理办法，包括学籍、奖惩和升学等各主要方面。在当前特别是加强流入、流出地教育部门间的沟通，明确各自在流动借读生管理中的责任和义务，将流动适龄人口就学管理落到实处。４．专为流动人口开办的民办学校问题由于大量流动人口涌入，在一些流动人口密集区域，原有学校系统难以容纳过量的借读生，因此一些地方由流动人员或某些社会团体、人士开办了专门接收流动人口就学的学校、教学班、教学点，有些甚至是流出地教育部门到流入地为其流出人口开办学校。这些虽在一定程度上缓解了学校与流动适龄人口就学间的供需矛盾，解除了部分流动家庭父母的后顾之忧，但是由于缺乏必要管理和当地教育部门支持，相当数量的这类学校师资匮乏，经费不足，教学条件简陋，有些甚至不具备起码的安全、卫生要求等，这一现象理应得到社会和各地教育部门的高度重视。按“义务教育法”规定：国家不仅要求所有适龄人口都能入学，而且还要为其提供必要的师资和教育条件，各地教育部门还应依据“义务教育法”对这类学校加强管理和监督，而不应将他们打入另册，放任自流。对不符合学校设置条件的应予以取缔，并将学生分流到其他学校，对符合办学要求但条件较差学校要给予必要指导和支持，以免因低水平建校而延误流动适龄人口的教育和引发新的社会问题。总之，随着我国市场经济的不断发展，地域间人口流动规模必将进一步扩大，业已存在的流动适龄人口的入学矛盾将会更加突出。各级政府和教育主管部门必须对此有清醒的认识，深入调查研究，加大管理力度。依据《义务教育法》及其实施细则有关规定，进一步明确流入地政府的社会责任，流出地政府的法律责任和两地政府及其职能部门如何配合做好学生入学申报、登记、注册、转学、收费等工作。同时应该看到，由于人口流动日趋频繁，常住人口与流动人口的原有界线（户籍）实际上将逐步弱化。在义务教育阶段，常住的和流动的适龄儿童、少年在享受教育权利方面的差异应该逐步缩小。因此各地教育部门还应逐步淡化流动适龄人口与本地学生的区别，实施统一或相近的管理和有关政策。只有这样，才能切实解决流动适龄人口入学问题，真正做好各类适龄人口的普及义务教育工作。最后，需要指出的是，这次调查过程中还存在一些问题，对调查数据的准确性和样本代表性有一定影响。其中较为主要的是部分地区对流动人口的管理还不够完善，使得本次调查在确定流动人口家庭及其规模、结构等方面有一定误差。此外，少部份地区在调查中未能严格按要求进行，影响了部分数据的完整性，等等。当然，各地区为这次调查动用了大量人力物力，进行多种途径的辅助性调查，在一定程度上弥补了问卷调查中的不足。〔作者余舰系国家教委教育管理信息中心教育预测与评价处处长；
吴树琴系国家教委基础教育司义务教育实施处副处长；
胡建余系国家教委教育管理信息中心教育预测与评价处统计师；
林军燕系国家教委教育管理信息中心教育预测与评价处助理工程师；
北京 １００８１６〕（本文责任编辑：朱 珊）—??—
五、结论与思考
综合以上分析可以认为，我国流动人口适龄儿童、少年目前已具有一定规模，在一些流动人口密集区，流动适龄人口的入学已对当地教育系统产生较大压力。但从实验区看，持有暂住证的流动适龄人口的入学状况基本正常，表现在流动适龄人口入学率低于全国适龄人口入学率的平均水平，但差距尚不很大，少数流动家庭子女因环境等影响有一些特殊性，但总体上他们与本地学生在学习上未表现出显著差异。此外，不少地方教育主管部门已开始认识到解决流动人口适龄儿童、少年入学的重要性，正逐步制定或采取多种行之有效的办法和措施，为这一特殊群体正常接受义务教育创造良好条件，这些都是十分可喜的现象。然而通过调研我们感到，虽然各地在解决流动适龄人口就学问题上已有了不少经验，取得了初步成果，但仍面临着不少亟待解决的问题和矛盾。１．流动人口及其子女的如实登记及管理问题。要做好流动家庭适龄子女的入学工作，流入地教育部门首先必须弄清这些流动适龄儿童、少年及其家庭的基本情况，如有多少人，在什么地方居住，年龄多大等。其后才能根据其分布情况安排就学。但调查中发现，大部分地区公安、工商或流动人口管理部门在对流动人口的登记中不登记携带子女情况，有些地区甚至只登记１６岁以上流动人口个人信息而无家庭信息。除此之外，不少地区还有大量未在公安部门登记的流动人口，他们的适龄子女情况更是无人知晓，这就给教育部门掌握流动适龄人口的规模并据此制定相应的就学策略带来极大困难。此外，目前各地有关流动人口的政策、法规尚不健全，各有关职能部门对流动人口的管理工作协调不够，导致一些相关的教育政策难以收到应有效果。还有一些地区为限制流动人口规模增长，或落实计划生育工作的要求等给流动适龄子女入学附加限制性条件，使得一些想入学的流动适龄人口被拒于校门之外。大量现象表明，流动适龄人口入学是一个社会性问题，解决这一问题仅靠教育部门一家难以奏效。因此必须加强公安、工商、税务、计生、教育等社会各相关部门的协调与合作，进行综合治理。在当前，尤其要加大流动人口管理部门的管理力度，严格登记、规范管理，并及时与本地教育部门相互沟通信息，齐抓共管。同时要制止那些不利于流动适龄儿童、少年就学的地方限制性或歧视性政策，尊重其平等受教育的权利。避免新文盲或低素质人群的再生。２．流动适龄人口借读费用问题前面分析已述及，各地对流动借读生的交费都有某些规定或做法，但总体表现则是各地收费有一定差异，缺乏规范、严格的收费依据。调查中发现，有部分流动家庭反映借读费过高，一部分流动适龄儿童、少年因交不起借读费而失学。显然收费标准合理与否是影响流动适龄人口入学的另一重要因素。我国义务教育法规定：学生在接受义务教育期间免交学费。从这个意义上讲，义务教育阶段的流动适龄人口不论在何处就学，都应享受国家规定的“免交学费”的待遇，或者说，义务教育阶段的流动借读生是不应该交纳所谓“教育补偿金”——借读费的，至于这笔额外经费的来源，应是由流入地政府向流动人口征收的税额中按一定原则和培养费用比例转拨给教育部门以补充流动适龄人口的教育经费不足。然而在我国现阶段，大量流动适龄人口就学的确给流入地学校带来巨大经费和办学条件压力，如深圳市罗湖区调查表明，１９９５年其小学年生均教育经费为２６０６元，初中年生均教育经费２９６３元（不含基建费），全区现有小学、初中借读生２１７０１人，全区一年为流动适龄人口就学支付经费约５千万元，费用之巨，仅靠流入地区政府筹措是有较大困难的。因此让借读生适当交费缓解矛盾还是具有一定合理性的。目前，迫切的问题是尽早制定合理的借读费收费办法和标准，使之有据可依、有章可循。借读费标准应根据教育培养成本和面向大多数、面向中下水平收入为原则，由流入地教育行政部门提出意见，物价部门会同财政部门进行审核，三部门共同报省级政府批准后，由教育行政部门执行，防止自定标准，自行乱收费。３．对流动借读生的管理问题—??—
应该看到，流动适龄人口就学在我国将是一个长期的社会现象，且其规模还将不断扩大。因此对流动借读学生的管理应制定较为完善的管理规范。目前由于相关措施未跟上，基层同志在实际工作中常常遇到较多困难。如流动借读生的学籍归属问题。由于目前我国教育统计一般以户籍所在地为准统计各类学生数和入学率。但大量适龄人口流到外地，其入学与否，入学情况如何，原籍教育部门很难掌握，流入地教育部门一般也不将就学的流动适龄人口计入本地在校生数中，这就给基层统计数据带来一定混乱，而这种统计上的困难会进而影响各地实施义务教育程度的真实性。再如在校的流动适龄人口的升学问题。因为目前各地中考、高考甚至小学升初中都以户籍为依据，因此多数地区流动借读生到毕业年级还必须返回原籍参加考试和升学，只有少数地区安排借读生就地考试升学，既较为混乱，也不利于流动适龄人口获得良好而又稳定的教育和发展。因此对于流动借读生要根据其特点制定有效的管理办法，包括学籍、奖惩和升学等各主要方面。在当前特别是加强流入、流出地教育部门间的沟通，明确各自在流动借读生管理中的责任和义务，将流动适龄人口就学管理落到实处。４．专为流动人口开办的民办学校问题由于大量流动人口涌入，在一些流动人口密集区域，原有学校系统难以容纳过量的借读生，因此一些地方由流动人员或某些社会团体、人士开办了专门接收流动人口就学的学校、教学班、教学点，有些甚至是流出地教育部门到流入地为其流出人口开办学校。这些虽在一定程度上缓解了学校与流动适龄人口就学间的供需矛盾，解除了部分流动家庭父母的后顾之忧，但是由于缺乏必要管理和当地教育部门支持，相当数量的这类学校师资匮乏，经费不足，教学条件简陋，有些甚至不具备起码的安全、卫生要求等，这一现象理应得到社会和各地教育部门的高度重视。按“义务教育法”规定：国家不仅要求所有适龄人口都能入学，而且还要为其提供必要的师资和教育条件，各地教育部门还应依据“义务教育法”对这类学校加强管理和监督，而不应将他们打入另册，放任自流。对不符合学校设置条件的应予以取缔，并将学生分流到其他学校，对符合办学要求但条件较差学校要给予必要指导和支持，以免因低水平建校而延误流动适龄人口的教育和引发新的社会问题。总之，随着我国市场经济的不断发展，地域间人口流动规模必将进一步扩大，业已存在的流动适龄人口的入学矛盾将会更加突出。各级政府和教育主管部门必须对此有清醒的认识，深入调查研究，加大管理力度。依据《义务教育法》及其实施细则有关规定，进一步明确流入地政府的社会责任，流出地政府的法律责任和两地政府及其职能部门如何配合做好学生入学申报、登记、注册、转学、收费等工作。同时应该看到，由于人口流动日趋频繁，常住人口与流动人口的原有界线（户籍）实际上将逐步弱化。在义务教育阶段，常住的和流动的适龄儿童、少年在享受教育权利方面的差异应该逐步缩小。因此各地教育部门还应逐步淡化流动适龄人口与本地学生的区别，实施统一或相近的管理和有关政策。只有这样，才能切实解决流动适龄人口入学问题，真正做好各类适龄人口的普及义务教育工作。最后，需要指出的是，这次调查过程中还存在一些问题，对调查数据的准确性和样本代表性有一定影响。其中较为主要的是部分地区对流动人口的管理还不够完善，使得本次调查在确定流动人口家庭及其规模、结构等方面有一定误差。此外，少部份地区在调查中未能严格按要求进行，影响了部分数据的完整性，等等。当然，各地区为这次调查动用了大量人力物力，进行多种途径的辅助性调查，在一定程度上弥补了问卷调查中的不足。
〔作者余舰系国家教委教育管理信息中心教育预测与评价处处长；
吴树琴系国家教委基础教育司义务教育实施处副处长；
胡建余系国家教委教育管理信息中心教育预测与评价处统计师；
林军燕系国家教委教育管理信息中心教育预测与评价处助理工程师；
北京 １００８１６）