公民参与在20世纪后半叶的民主制度中被赋予了愈渐重要的地位，成为对代议制民主的一种发展。虽然主流的民主理论一直并未忽视公民政治参与的视角，但它在经典意义上主要是指公民通过政治制度内的渠道，试图影响政府的活动，特别是投票相关的一系列行为。[2] 1960年代中期美国约翰逊政府推行的“伟大社会计划”，掀起“新公共参涉运动”（New Public Involvement）的热潮，1964年《平等机会法案》提出“最大程度易化参与”，这使得公民参与的含义远突破被动的、投票的或代议的、间接的范围，而具有了更广泛和更多样的意义。1990年代的全球治理变革进一步将公民政治参与提到了更高的地位，治理理论创始人之一J.N.Rosenau明确提出治理模式下政府已不是唯一政治活动主体；
[3]全球治理委员会1995年的报告也指出“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”。[4]这显示，公民及其私人组织被摆在了与政府平等的政治地位上，成为公共治理的直接主体。
现代民主发展的趋势体现了公民参与内涵在三个方面的扩展。第一，公民参与的法定性从民主选举向民主决策和民主管理的扩展。传统公民政治参与尽管包括民主投票和其他影响公共决策过程的行为，但是法定的参与地位主要局限于投票选举代议者，公民对公共事务决策过程的影响更多是“没有权力”的力量，而“公共参涉”（Public Involvement）行动则导致在决策中法定地包含公民的作用，即公民参与具有了法定参与决策的含义。[5]第二，公民参与客体从政府政策目标向公共事务的结果目标的扩展，公民主体性资格增强。传统公民参与主要指对政府组织或者其公共决策的影响，是对政治的间接参与，随着现代公民社会理念的复兴、“公民治理”（Citizen Governance）等观念的提出，公民参与除了被理解为政府和政策参与，还包含了对公共事务的直接治理，特别是在社区层面的公民自治。它反映了现代公共治理从政府组织中心向公共事务结果中心的发展趋势。第三，公民的积极参与受到更多的强调，体现强势民主的发展。政府主导的“活跃公民”（active citizens），“邻里合约”（neighborhood engagement）等行动，都体现对公民积极参与公共治理的导向，政府与民间力图构建平等的“合作伙伴”关系。上述三方面公民参与内涵的扩展，后两项特别是1990年代中期以来的新动向。它们的背景是对二十世纪职业集权统治模式的反思，对地方控制和公民资格的传统价值的回归。[6]
如果说政治参与扩大是政治现代化的标志，[7]那么中国当代的公民参与实际上是政治民主化和政治现代化的同步进行。中国改革开放以来公民的政治参与，涉及了传统意义上和扩展意义上公民参与的各个方面，但同时又与西方任一种参与模式都不相同。一方面，它不是基于选举为核心的代议制民主的扩展，而是在民主选举、民主决策、民主管理（治理）、民主监督等四个方面分别进行的；
另一方面，它不是“公民控制”的理念目标的回归，而是在经济全球化和政治稳定性的双重压力下，对19世纪舶来的西方民主理念和近半世纪社会主义（共产主义）实践的两条脉络的续接。因而，中国当代公民参与的激励来源于执政者以民为本的传统“民本”执政理念、西方现代民主思想，人民民主主权的执政合法性等不同方面，也就具有复杂的含义。本文基于对当代中国公民参与的整体状况，把关注点集中在国家与社会的关系上，分析公民权力的生长，特别是公民自组织的形成及其在公民参与中的作用。
一、以公民权力看待参与
Sherry Arnstein对于参与类型的划分被广泛接受，她将参与的本质定义为公民权力，并依据公民权力的程度区分了三个层次的八种公民参与模式，其中最高层次是“公民控制”（Citizen Control），它与次之的“代表权”（Delegated Power）和共享权力的“伙伴关系”（Partnership）构成第一个层次的参与，即“公民权力”（Citizen Power）；
第二个层次的参与被称作“象征”（Tokenism），它又包含了“纳谏”（Placation），“咨询”（Consultation）和“知情”（Informing）三个等级，它们均有公民的参与，但是最后的选择和决策权仍然在于政府；
另外她指出两种常被冒充作参与的“非参与”（Nonparticipation）模式，即“训导”（Therapy）和“操纵”（Manipulation），是政府通过公民参与的形式达到训导公民的目的或者摆样子看的。[8] Sherry的定义早在1969年提出，以美国为样本，其最大的意义是将权力作为本质对公民参与进行分析。按照这种权力关系，当代西方公民参与在公民权力流向上大致呈现代表权基础上向公民控制的递进和伙伴关系的繁兴。
如果我们也以公民权力来考量中国的公民参与，可以发现中国社会转型中公民参与的权力流向有三种可能性：第一种是随着公民的参与，公民权力增加，比如公民参与重大工程的环境评价已进入制度程序；
第二种是不伴有权力流动的公民对公共治理的影响，比如在公共政策制定中公民利用自身专业知识提供的政策贡献，政府用于改善自身工作的公民评议等；
第三种是在公民参与的名义下政府权力的扩张或者公民权力的减少，比如目前政府通过积极的社区自治建设行动，实际上向社区扩张了自身的权力，这是中国比较特殊的参与情况，我们可以称之为一种随着民众参与的权力的逆流动。公民权力的增长是公民参与的目标，它的来源既可以是公民主导的积极权力行为，比如公民组织的倡导，也可以是政府主导的权力“退出”行为，比如地方政府引入民主投票程序决定公共工程优先性的改革。但无论源自哪一方向，都只有真正建立公民内在的参与机制，才是可持续性的公民权力的保障。这正是我们所关注的公民社会生长的方向。
中国1978年以后的社会发展是从国家全面控制社会的“总体性社会”基础上的转型，[9] 公民主体性形成于市场经济内生的私人空间，以及政府职能转型让度出来的社会空间，它与西方公民社会形成的过程对比如图1所示。西方公民社会的概念强调了国家所不能介入的公民的私人领域和公共领域。中国在社会结构上尚不存在这样的边界概念，但是随着改革开放，已经开始出现一定的私人空间、共同空间和公共空间，国家与社会的关系正在重构之中。
本文所言非政府组织（NGO）即指公民自组织，它是在公民的共同生活和公共生活之中出现的组织形态。我们着眼于其在公民赋权意义上的存在，而不强调其法律形式，比如它包括作为企业登记或者没有登记注册的公民倡导组织，而不包括政府在职能转型中建立的服务于政府意志的正式“民间组织”。
二、中国非政府组织的参与途径
我们对于公民参与的分析侧重在公民权力的生长上。所谓称之为公民“权力”，是指其意志的实现具有一定强制性的保障。政治生活中权力的来源有诸多方面，首先，法律规则是文明社会最基本的强制性权力来源，它是对各种力量关系的稳定化。现代法治国家中政府的政策通常不独立具有强制性，但是在中国政策也是一种强制性规则。可见，法律规则的强制力不是孤立的，而与法在社会结构中的地位相关，比如在法治体系中法律是最高强制力的结构，在法制作为统治工具的结构中，法与政党或统治者之间则不构成必然的强制关系。因而法的强制力是嵌于政治结构之中的，政治“结构”是权力合法性的来源。第三，资源也是一种权力的配置，资源的流动也包含着权力的流动，资源流动中的权力与其流动规则相关。第四，还有一种强制性是潜在的，它没有法定的强制地位，但是构成强大的压力使之必须得到考虑，可以称之为“形势”强制力，比如民意，它作用于上述各方面，其强制力度与执政者个人因素相关。公民参与也依据对公民权力的影响模式有三个层次，最经典的参与模式是对法律政策的影响，是一种间接参与模式，即决策性参与；
以资源引导的权力的重新分配，是参与的新思路，属于直接参与，即参与式治理；
在转型社会对于政治结构的影响更加基本和重要的，可称为结构性参与。下面分析各自公民权力的生长路径、特点，阐述非政府组织在其中的作用机制。
1．结构性参与：民主选举和人民代表制度参与中公民组织的薄弱和思想库的张力。
现代西方的民主从选举民主向参与式民主、协商民主等模式演进，新模式均强调公民在间接选举以外的直接民主。但是需要注意，它并不是对选举民主的否定，而是在其基础上的途径扩展和程序递进。中国的情形则有所不同，在改革开放以前的很长时间里，中国实行的“大民主”，是一个涉及面广泛的，但没有决策规则和民主程序的群众运动。因而对当前中国公民参与的考量，首先是看公民在选举权、代表权等政治制度中的参与权。
目前中国公民的选举参与主要包括城市居委会、乡村村民委员会，以及区县和乡镇两级人民代表的直选。如果分析在选举和代表授权过程中公民权力的实现，可以看到，第一，在基层选举中，选举过程依赖行政或者单位体制进行，公民缺乏独立的参选途径。中国社会主体的整合模式从农村的三级生产队、城市的单位体制中演变发展来，在农村社区，行政色彩弱化的民主选举中，血缘关系的宗族纽带又成为主导力量；
在当前城市社区的改革思路中，一个普遍举措是在社区另行设立政府的办事机构，而弱化居委会的公民自治权力，使之成为服务性的组织，其实质是剥离了公民自治组织的自治权。基层选举中体现的公民权力并不强，其根源除了行政体制的惯性外，另一个重要因素就是社区内缺乏多元的公民自组织基础，实际上缺乏足够的自治能力，所有的治理实务集中于村委会和居委会，不可避免自治组织行政化。事实上，自治社区内的正式治理结构一般是非常简单的，有1、2个选举出来的专职或兼职人员，负责协调政府在社区的事务，其他大量的治理行为依靠的就是各种各样大小相联的邻里组织、非政府组织。在英格兰，全国政府以下都属于平等自治体，相互没有隶属关系，郡、市的志愿部门委员会与地方政府一起，扮演重要的治理角色。美国十万人的一个镇可能都没有政府，完全由私人开发、协会自治管理。中国的社区内由于尚未建立起具有公共责任的政府、具有自治权的自治组织、多元志愿机制的非政府组织之间恰当的角色关系，使得公民在基层选举中的参与，权力关系是错位的。
第二，在人民代表制度的参与中，存在两方面的薄弱。一方面是选举权，与上述情况类似，由于公民缺乏行政或单位体制外的组织化参与途径，难以出现参选过程，形成人大代表的选任与行政职务和体制内评价标准高度重合，使得人大代表成为政治荣誉和行政体制的一部分。另一方面是在代表权的行使过程中，由于公民与代表之间缺乏有力的表达和沟通途径，同时代表内部也缺乏体制纽带之外的自我组织，[10]均影响了代表代言公民和公共利益的责任履行，使人大代表的参与呈现去权力性特征。近年出现的新趋势也从两个方面体现了公民权力的生长。其一是越来越多的公民作为独立候选人积极地参选人大代表，不过由于竞选活动受到限制，缺少足够的组织化途径支持，他们的参与多表现为个体行为，呈现“单个开花”的现象，并且成功性非常低。[11]其二是公民意识到需要通过人大代表的途径表达诉求、解决问题。同样，对于个人行为，其公民权力意义很容易被忽略或者被体制同化；
[12]部分非政府组织开始积极通过人大代表进行政策影响，不过非政府组织和人大代表双方的代言能力都比较弱，并未形成一种制度化的对话途径。可见，公民在选举和人大代表中的参与权力已经有所生长，但多具有个人性的特征，一个常被参与者自诩的词汇反应了当前中国公民政治参与的状况，即“NGP”：非政府个人（Non－Governmental Person）。它说明公民自组织途径参与的不足。
不过自1990年代以来，有一类新兴的非政府组织――民间思想库，它们在公民的政治参与中起到促进作用。思想库是独立的公共政策研究机构，它们独立于政府、企业、政党、利益集团，乃至大学，从而可以有更中立的公共利益取向。思想库在两个方面促进了公民权力的增长：第一个方面是对重大政治经济问题的专家研究为公民参与架起了桥梁。思想库与古代“谋士”最大的不同，(点击此处阅读下一页)
在于它是独立的社会组织，从而更可能取向于公共利益，思想库的本质就是专家参与公共政策，从而是公共决策民主化、科学化的体现；
同时，通过专家的独立研究和公开研讨，有利于公共议题的公众参与和民主决策，它也是公共决策公开化的体现。例如，天则经济研究所，海南（中国）改革发展研究院，深圳综合开发研究院等，通过汇集专家进行独立研究、承接政府委托研究、不同层次的研讨等，促进了重大经济、政治等问题的公共决策机制。思想库的另一个方面作用是直接参与基层民主发展的程序设计、公民教育等实践，促进公民权力在政治体制中的实现。例如，安徽省江淮乡村建设研究院在村委会选举中开发的组合竞选模式，有效防止地方宗族势力、集体腐败等问题，促进公正竞选，已经在安徽省内被广泛采用；
北京新民教育中心与相关政府部门合作，在东城区九道湾社区进行的差额直选试点，充分发挥思想库在公民教育、民主程序设计等方面的作用，可以被看作是一次民主试验；
世界与中国研究所在浙江温岭市“民主恳谈”的地方创新基础上，协助推进人民代表大会对公共预算的决策和监督体制改革，构建参与式民主的制度化模式，已经探索出越来越成熟的经验。
中国民间思想库的深度参与和积极角色，普遍取决于两个前提或者说存在两个制约：第一，依赖于个人的体制内信任资源，组织自身存在法律地位困境。绝大多数民间思想库没有一个合法而适当的法律身份，其产生和作用可以找到诸多与体制相关联的因素，并且个人依赖性明显，甚至可以将一个人名与该思想库对应指称。近年随着思想库的增多，它的多样性也扩展，不过不能获得基本“体制内认同”的人和思想库，其作用范围和力度都受到局限。2005年以来正在推进的一个改革是，所有以“研究所”、“研究院”等命名的社科研究机构，不允许再在工商部门登记注册，全部属地化管理，由当地社会科学届联合会作为业务主管单位，归属民政部门管理，从而加强了对思想库的管控。第二，思想库的作用发挥，主要依赖与体制内自上而下变革激励的结合，尚难成为一种独立的专业力量。成熟的思想库主要应发挥专业研究的作用，站在公共的视角进行研究，提供专业咨询。中国目前思想库的专业性大多不强，定位多重，有统计显示，其中智慧型占30％，文秘型占20％，兼顾型占50％。具有一定影响的思想库，则多具有较强的实践性，与某一层次的改革创新实践相结合，对其做出支持和推进。地方政府创新和民间创新相结合，也是中国社会转型过程中的一个特色。
总体上，在基层选举和人民代表制度之中，公民自组织不足，参与所体现的公民权力较弱；
民间思想库推动了公民权力的生长，但其独立地位和参与能力之间也具有一定的困境。公民的结构性参与还有待更多的制度变革。
2．决策性参与：非政府组织倡导的空间
对公共决策者和法律政策的影响，包括立法参与和公共政策参与，是经典公民参与的基本方式。其中，倡导性非政府组织是公民与决策者对话的一个重要途径。所谓倡导，指非政府组织影响公共政策和公共资源分配决策的过程；
以倡导行为为主的组织，也称为倡导性非政府组织。如果对于非政府组织按照功能区分，最基本就分为服务和倡导两大类。非政府组织的倡导功能被视为其重要作用之一，它为公民有序参与公共决策、督促和改善政府行为提供了组织化的途径。
中国改革开放以来发展起来的非政府组织，一直以服务型为主导，甚至在中文语境中没有与西方非政府组织“倡导”行为相对应的概念。近十多年随着国际交流和环保等非政府组织的活跃，倡导开始部分走入了人们的视野。在中国，公民通过非政府组织的倡导进行法律政策参与，具有三个特性。首先，倡导行为发生于特定的政策领域，尚未构成一个普遍的参与渠道。环境保护是中国非政府组织倡导最活跃的领域。环保领域开始的政策倡导具有很多特定条件，例如，它是针对政策层次而不是直接针对政府治理模式的倡导，环境保护作为一个全球公共物品其政策指向是超国家的，环境保护具有较广泛而温和的公众参与性，环保领域的政策在此前不是一个重要的政策领域、敏感度低，环保非政府组织倡导的方向与政府环保部门的意向是一致的，等等。在其它很多国际非政府组织倡导活跃的领域，如人权、反腐败、和平、正义等，中国的非政府组织几乎还不存在；
在教育、扶贫等重要社会问题、也是非政府组织活跃的领域里，其活动也基本以服务为主，对政府政策的倡导并不明显。
其次，非政府组织的倡导起到了赋权公民的作用，但是其利益代言性与社会阶层的代表性有同向构成倾向。一般而言，非政府组织的倡导主要取向公共利益和社会公正，其中一层含义就是赋权弱势群体。因而，非政府组织在各个层次对弱势群体的代言，也是衡量其赋权公民程度的一个重要方面。中国自1980年代以来，出现了一些为弱势群体服务或者维权的组织，如针对残疾人、外来工、农民等群体的组织。这些组织由于自身游历于合法性的边缘，行为上主要是提供服务和面向企业等进行个案维权，较少涉及对政府和公共政策的倡导。相对的，代言企业和行业利益的行业组织，却是倡导作用发挥较突出的一个领域。尽管在很多国家行业协会被认为是利益集团，不能与赋权弱势群体的公益组织同等视为非政府组织，但是在中国，行业协会是作为政府职能转型过程中，培育行业自治的机制被大力扶持和发展的领域。随着行业协会的自治性增强，其对政策的游说和影响能力也逐步发展。而由于特定群体，特别是工人、农民、外来工等群体，成立自组织受到禁止，导致非政府组织对不同群体的赋权程度有所差距，这种差距与社会阶层差距往往成同向性而不是相反。清华大学公共管理学院NGO研究所2003－2005年进行的一项国际比较研究――公民社会指数研究的结果显示，分别有37％和35％的人认为非政府组织对于农村人口和穷人代表不足，只有16％和12％的人认为其代表基本相当；
而11％认为精英在其中代表不足，46％认为其代表是相当的。[13] 非政府组织的社会作用是协调社会差距，取向社会公正，目前在制度层面形成强势利益群体倡导力强、弱势群体赋权性质弱的现象，是应该警惕的。
第三，非政府组织和政府的对话出现制度化途径，但总体上制度化参与渠道与非政府组织赋权公民的方向不完全一致。目前非政府组织的政策影响被纳入制度化对话途径的典例是“重大工程环评公共参与办法”的制定，反映了环保部门对公众参与的积极回应。但是倡导作用对于公民赋权的意义，不仅取决于它对政策过程的参与程度，还有关于其自身对民间立场的代表性。在有些制度化参与途径中，参与资格的获得与赋权公民的程度很不一致。例如政治协商会议作为法定的参政议政途径，享有参与资格的八大人民团体，赋权公民性质很弱；
倡导性的非政府组织，则不在其中享有参与资格。目前中央统战部正在考虑将新阶层和非政府组织纳入统战和政治协商会议范围中，但它是否具有赋权公民的意义，取决于其参与资格选择是针对政府需求提供技术解决方案的“贡献式”参与方向，还是发展为平等对话的赋权式参与方向。
由于制度化参与途径对公民赋权的意义还非常有限，目前非政府组织倡导力发挥的最主要来源是本节开始所言“形势”性的权力。在几个重大环保事件的公民参与和倡导过程中，媒体、网络、邮路、联名、国际关注等因素，均是不可忽视的条件。[14]一个有意思的例子是2006年8月国家林业局主办的中国首次野生动物狩猎权国际拍卖活动，在见报5天后被紧急暂停，提示目前公共决策的“民意”或者舆论趋媚，而不是有组织的制度性对话主导。不过，非政府组织的倡导行为在逐步走向成熟，它们更多从专业性的角度，进行专家论证、程序设计，而不是简单地动员公众，利用集体力量。
3．参与式治理：公民权力的新生长点
如上所述，经典的政治参与主要指公民对于政府和公共政策的影响。但是自1990年代以来，治理理念的出现扩大了人们对政治参与的理解。公民通过个人或者组织的形式游说、倡导、影响政治决策是实现公民权力的一种途径，不过也有另一种公民权力的体现方式，即公民直接管理公共事务。如“公民治理”、“参与式民主”等概念均与此理念有关。它们与经典的公民参与赋权公民的针对性不同，即不是针对公共决策过程，而是直接针对公共事务的治理结果，从而是自治权力与政府行政管理权力之间界线的重新划定。该过程是伴随着社会主导或者政府主导的资源再分配过程而发生的。在西方国家，参与式治理的发展是在政府信任危机、投票民主冷淡、社会资本受到重视和资源向社会汇集的条件下，政府做出一种积极回应；
在中国，参与式治理的出现更多是政府职能转型过程中作为执政方式转变的一种尝试，同时也有社会自生机制的推进，是两方面交互作用的。以下是几个典型的模式。
1）农村社区农民自组织的参与式治理：农村地区的各种农民自组织目前获得的合法性认可程度不一，农村专业经济技术合作组织已经在大多数地区得到了政府认可，经济合作社和金融组织的地位还很模糊，而更具有综合性的农民协会目前尚不能取得法律和政治的合法性。在这种情况下，山西永济农民协会的成立和参与村务治理对中国农村自治的发展提供了诸多借鉴意义，它也是目前可知的唯一得以正式注册的农民协会。该协会的参与路径是：首先源于妇女的非正式互助小组，随着文化素质建设吸引更广泛村民参与，逐渐扩展到村风村貌相关的公共事务，如垃圾处理、村居环境，愈渐在乡村公共事务中显现作用，包括经济、金融发展，甚至通过号召志愿参与和协调经济投入，自主完成了几届村委会不能解决的村内一条道路的整修，并创造一千名农村妇女参加全市节庆游行活动，最为整齐文明的队列风貌，其效果引起市政府的注意，并注册为农民协会。这是一个典型的农民内生、自下而上地形成参与式治理的模式。它的成长是从互助到自治，从文化风貌到公共事务，建设性姿态，做于细节而在权力方面低调，与村委会等正式村务治理结构无争等方面的做法，逐渐积累自身的社会资本，形成对社会资源的吸纳与动员能力，自然参与到村务治理之中。
2）城市社区的参与式自治：随着城市的单位体制改革，原来由单位承担的行政整合职能，开始越来越多地转移到社区，相应导致政府职能在社区的扩展和延伸。政府在通过社区贯彻服务的指导思想下，构建起越来越细化的社区政务网络。总体上，城市社区发展趋向治理职能增多而并没有伴随公民权力相应的增长，甚至公民自治权力被压缩的趋势。但在部分个体经济发展较早的地区，政府控制社区的思想相对较弱。例如在浙江省宁波市海曙区，政府与非政府组织、社区合作，进行社区参与式治理的试点，就是一种有意义的尝试。其中，政府的角色是放权、支持，即承诺将社区政务减低到最低的可能，其它事务由社区自治决定，同时政府依据项目的形式予以资金扶持；
旨在推动社区参与式治理的非政府组织“社区参与行动”，负责当地的参与式理念与方法培训、参与模式共建等；
目前社区的公民自组织还不是动员资源的主要途径，半行政色彩的居民委员会仍是治理主体。无论如何，由社区决策、政府支持的思路，是向公民治理的积极迈进。
3）弱势群体的参与式自治：政府对于弱势群体，特别是外来工等特定群体的管理思路，逐渐从传统的排斥、控制、管压型向服务、接纳转变。其中各地发展出许多不同类型的参与式自治模式。例如海南省海口市龙华区，早在1996年就提出以解决外来工居住、就业困境落解决外来工问题，以服务外来工落实外来工管理的思路，此后逐步建起政府、企业、社会合作的各种“外来工之家”居住、就业区，并于2003年以之为依托成立“外来工管理协会”，推动外来工自我管理、维权服务的自治管理模式。上海市普陀区桃源外来工自治社区，全部由外来工自组织来自治管理，政府通过合约的形式实现对自治社区的指导。浙江省奉化市力邦村则是通过力邦公司的平台，吸纳村内外来工参加选举、自治管理。这些不同的模式，都是在弱势群体，例如外来工群体的聚集区，政府以各种形式予以外来工自身一定的参与治理的空间，辅以相应的政策和资金等资源支持，通过外来工自治组织实现社区秩序，代替原有的政府直接管理。参与式自治体现了政府对弱势群体从管控到服务的积极思路转变，不过目前各种模式发展还非常初步，一方面参与式自治基本上都是政府主导的参与模式，外来工等弱势群体的自组织尚缺乏普遍的合法性地位，自治力有限；
另一方面政府甚至是官员个人的态度在其中发挥关键影响，自治的权力比较脆弱。这种参与式自治模式实际上是在政府权力掌控下的有限自治，(点击此处阅读下一页)
但它仍然是对公民权力发展的良好培育过程。
4）政府购买公共服务中的非政府组织参与：政府采购已经成为公共资源越来越常见的一种途径，不过政府采购主要面向货物和工程等，对于公共服务的购买还是一个新生事物，因而也缺乏必要的原则和制度规范。在政府职能转型过程中，最常见的一种转化政府行为模式的方式是政府拨付出一定的资金、职能，有时候还包括人员，设立民间组织，将资金与相应职能转交民间组织以“购买服务”；
如果在某些领域有民间的组织存在，政府也可能选择将资金和相应的职能转交给民间的非政府组织，达到“购买服务”的目的；
2005年国务院扶贫办和江西省扶贫办设立1100万元人民币的财政扶贫资金，全权委托中国扶贫基金会，在亚洲开发银行的参与下，向国内非政府组织公开招标，启动"政府和非政府组织(NGO)合作实施村级扶贫规划项目"，6家非政府组织通过投标胜出，是中国政府首次通过招标竞争形式进行的服务购买。如果将购买服务看作资源引导、契约关系的向公民决策的赋权过程，上述第一种情况就不能构成购买服务的关系，第二种没有公开竞争的职能委托也很难在服务价格、公民决策、监督管理等方面形成公平的契约关系，非政府组织与政府不能处于平等地位，只有最后一种确实在形式上构成服务购买的关系，不过胜出的基本是具有一定政府背景的官办非政府组织，即便如此，实施过程依然不顺利，说明政府向非政府组织购买服务的环节还远远没有联成体系。
上述是目前正在中国出现的几种典型的公民参与式治理模式，可以看到，尽管其中的非政府组织发展存在诸多的脆弱和欠缺之处，参与模式也还欠缺很多，但它们体现了公民权力生长的方向，同时，也显示了非政府组织在参与式治理中扮演的核心角色。
三、中国非政府组织的参与障碍及其化解：走向共享的权力
中国自改革开放以来，非政府组织有了较大发展。不过，必须承认，绝大多数的资源依旧掌握在政府手中，非政府组织所能够吸纳的社会资源和信任资本均非常有限，其自身的参与和作为一个部门的力量相当不足，从而在整体上还不能形成一个与政府平等的对话和治理的主体。非政府组织自身参与的弱势体现在四个方面：首先，公民的慈善捐赠、志愿行为等方面的参与程度均较低，非政府组织的资源基础不足；
其次，与参与的广度相比，公民参与的深度更加欠缺，资源存在结构性失衡，有相当一部分捐赠和志愿行为在行政动员下发生，社会自身独立的捐赠和志愿渠道较少；
第三，公民对非政府组织的参与不强，同时，非政府组织自身体系、组织联盟、组织之间的网络、部门之间的渠道、国际联系、支持性基础等从公民到非政府组织再到公民社会之间各个环节的纽带均虚弱，使得中国公民社会的发育呈现原子式的组织生长过程，而即使组织数量众多，依然难以形成部门力量；
第四，非政府组织的社会认知和社会信任程度很低，调查显示，90％以上的人在面临问题时倾向于找政府解决，并对党和政府有着高度的信任，相反，只有3％的人遇到问题寻求非政府组织的解决，一半以上的人并对私人、社会属性的东西不予以信任。[15]非政府组织自身的参与欠缺反过来影响了它对公民赋权的能力。
那么，到底为什么在中国公民对非政府组织的参与程度始终很低，非政府组织对公民赋权的过程又进展如此艰难呢？究其根源，中国非政府组织或者说公民自组织的政治参与有一个根本的理念障碍，即中国传统文化中对于权力所赋予的“包纳性”的理解。
如同粱漱溟总结的中国社会结构的“关系本位”，潘光旦先生概况的“位育”格局，以及费孝通用柴捆型的“团体格局”和水波型的“差序格局”来区分西方与中国社会的结构，他们均指出了中国社会结构的特征，一是同心圆结构，二是依据彼此的关系定“位”。因而对于中国的权力理念而言，具有两个逻辑关系：第一是“大”、“小”关系，即权力结构是同心圆方式的，越外圈的“大”者越包纳其内的所有“小”者，形成层级结构；
居于内的“小”者对外圈而言没有任何不被包纳的权力空间，而只能对其内的更小者拥有包纳的权力。第二是消长关系，即内层权力圈的扩大意味外层包纳权力范围的缩小，到一定程度甚至会反过来形成颠倒的包纳关系，构成权力的颠覆和更替。
在这种权力结构的逻辑背景下，形成中国的伦理定位，最基本为自内向外的人、家、国、天下的关系结构，个人是同心圆的最内环，天下则是最外环。相应地，“公”与“私”的概念也就是伦理环中的“外”与“内”的结构，站在任一点，对内而言即称为“私”，对外而言即称为“公”，其价值取向是“内”从于“外”。个人与集体的关系也可以放到内外环来理解。故而有“舍私为公”、“舍小家顾大家”、“大公无私”等说法，均是在阐述内外环之间的伦理关系。可见它同西方的“柴捆式”结构有着不同的伦理取向，对于柴捆而言，单只柴为“私”，大大小小的柴捆为“公”，公是私的集合，二者是损益共进、权力共享性的，因而“公共”的目的就是最大范围地保护和发展“私”。
再进一步分析，在中国传统的伦理权力结构中，政府和社会是“官”与“民”的关系，也是伦理环中最重要的外与内之间的关系。“官”通过与上天――最高法则――赋予合法性的“天子”（皇帝）建立联系，获得外圈合法性，从而与“民”之间构成大与小，上位与下位，包纳与被包纳，统治与被统治，施令与服从等的关系。同时，“民权”的生长与官的管辖权力构成消长关系，民不能聚团、培植权力，民权生长过盛则有颠覆现有权力结构的危险。中国历史上历来对于民间结社严加防范，历史上的民间结社绝大部分明确具有非权力性，比如娱乐文化性质的诗文社等，权力性结社多见于社会混乱时期意图颠覆政权的秘密结社。
尽管中国近代的社会结构已经发生了很大变化，不过传统伦理秩序的逻辑仍然在很大程度上影响着中国社会的权力格局。权力的消长性，是政府对于非政府组织力量发展，特别是对于公民赋权的最深层忧虑所在。在消长性权力逻辑下，任何的政府不能掌控的公民权力，意味对权力格局的侵犯甚至颠覆，因而所有的参与和自治必须在政府完全把持权力的条件下进行。这正是中国目前公民参与的现状，即广泛的参与，迅速发展的民间组织，但是公民权力的生长微小而艰难。
如何化解中国公民参与最大的障碍，即权力生长障碍呢？在消长型的权力格局下，公民权力的增长带来政府管理权力的弱化，公民参与必然是得不到真正发展的。因而，推动公民政治参与，首先必须化解旧有的权力观念，使得权力格局向共享性权力结构转变，使得公民权力的增长和公共治理的目标一致起来，这样才有可能形成可持续的公民参与，实现公民权力。
共享性权力结构的基础即政府的公共性。换言之，在消长性权力结构中，“官”的责任是帮助天子维系家国在方方面面的边界总能保持在外圈地位，使得民在方方面面都能守规矩于内圈范围，从而权力结构得以有序运行；
对于共享性权力结构而言，政府存在的目的就是代理全体公民之公共事务的治理，以实现公正原则下的每个公民的最大化自由，因而政府所要做的就是从制度、资源等各方面，保障对每个公民平等的正义的规则。在共享性权力结构下，公民和政府不是谁大谁小，或者统治与被统治的关系，而是均以公共利益为依据，统一到公共准则上来。公共性与包纳性的公私关系不同，是基于平等个人的正义原则，是与社会地位无关的，具有共识性、可预期的法治原则。
共享性权力结构需要从官本位到公共准则的执政理念的根本转变，同样也涉及个人从官民结构中的“民”、“小”百姓，到公民的转变，需要公民主体性的发育。民与公民的不同，就是个人作为权力内外环上的一个定位点到主体平等、相互尊重的一个独立个体的不同，也是被统治者到治理参与者之间的不同。独立人格、权利尊重、宽容、公共精神等，都是公民意识的成长。当然，最后需要指出的是，公民参与是现代强势民主的核心概念，对于中国而言，从强势政府向强势民主发展，还需要特别注意其中的区分，防止不伴有公民权力的政府动员性参与损伤社会的志愿性和自治意识。对于参与而言，公民的不参与权是首先需要被实现的，然后才是公民精神的培育，实现增进公民权力的志愿组织和志愿参与。
主要参考文献:
Arnstein, Sherry R. "A Ladder of Citizen Participation," JAIP, Vol. 35, No. 4, July 1969, pp. 216-224.
Norman·H.Nie，Sidney·Verba. “Political Participation". in Handbook of Science , Fred Greenstein and Nelson Polsby, eds. Philippines: Addison-Wesley, 1975,Vol.4:1-74.
理查德·C.博克斯，《公民治理：引领21世纪的美国社区》，中国人民大学出版社，2005
塞缪尔·亨廷顿塞等著，汪晓寿等译，《难以抉择--发展中国家的政治参与》，北京：华厦出版社，1989。
约翰·克莱顿·托马斯，《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，中国人民大学出版社，2005。
注释：
*贾西津，清华大学公共管理学院副教授、NGO研究所副所长。
[1] 国家社会科学基金资助研究（非政府组织与公民有序政治参与，青年项目03CZZ002）。
[2] 例如在美国学者Norman·H.Nie和Sidney·Verba《政治参与》一文，Bereleson, Bernard等《投票》一书，《布莱克维尔政治学百科全书》，《中国大百科全书·政治学》等中的概念。
[3] 【美】詹姆斯 N·罗西瑙，张胜军，刘小林译，《没有政府的治理》，江西人民出版社，2001。
[4] 全球治理委员会，《我们的全球伙伴关系》，1995年研究报告
[5] 公民参与的几个概念区分，包括public participation, public involvement, public engagement，参见约翰·克莱顿·托马斯著，孙柏瑛等译，《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，中国人民大学出版社，2005：Pp10。
[6] 关于这个价值取向，参见理查德·C·博克斯著，孙柏瑛等译，《公民治理：引领21世纪的美国社区》，中国人民大学出版社，2005：Pp5－10。
[7] 塞缪尔·亨廷顿塞等著，汪晓寿等译，《难以抉择--发展中国家的政治参与》，北京：华厦出版社，1989。
[8] Arnstein, Sherry R. "A Ladder of Citizen Participation," JAIP, Vol. 35, No. 4, July 1969, pp. 216-224.
[9] 孙立平(1994)，“改革前后中国大陆国家、民间统治精英及民众间互动关系的演变”，《（香港）中国社会科学季刊》，1：37—53。
[10] 例如英国的议会中有大量的“非政党团体”，其实就是议员之间依据不同关注的自由结社，以避免政党对公共议题的左右。
[11] 如深圳、北京、湖北潜江等地人大代表选举中出现的独立候选人，都是作为选民联名推荐的独立候选人参选的，参选过程艰难，能够当选的很少。
[12] 如深圳月亮湾居民志愿作为人大代表联络员，向代表反应问题，被区党工委接纳设立为“人大代表工作室”，定位是为人大代表服务的机构。
[13] 报告尚未正式出版。
[14] 比如圆明园湖底渗透膜事件就是偶然发现，被媒体曝光，引发了广泛的讨论和公众参与；
怒江水坝工程的参与和讨论更是广泛、持久而热烈，以致引起中央批示，工程缓置。
[15] 清华大学公共管理学院NGO研究所公民社会指数研究报告，内部，2006。